隨著年關(guān)臨近，國家審計(jì)署的地方債務(wù)摸底情況也即將撩開面紗。當(dāng)前，中國債務(wù)金融風(fēng)險(xiǎn)不斷上升，解決思路似乎主要是按照“去杠桿”、“去債務(wù)”的方式，但伴隨而來的卻是實(shí)體融資成本的大幅上升和整個(gè)社會(huì)流動(dòng)性的結(jié)構(gòu)性緊張。事實(shí)上，治病必須對(duì)癥下藥，從深層次看，中國式債務(wù)和金融風(fēng)險(xiǎn)背后隱藏的是政府隱性擔(dān)保體制。因此，從制度根源入手恐怕才是治本之策。

　　政府隱性擔(dān)保實(shí)際上是政府信用的一種使用。一般而言，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，由于政府面臨著收入減少與支出剛性的雙重壓力，不得不通過提供大量的政府擔(dān)保以代替計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政直接補(bǔ)貼來延緩財(cái)政支出的壓力，以實(shí)現(xiàn)政府的政策目標(biāo)。

　　政府隱性擔(dān)保作為一種制度安排，通過調(diào)整政府與市場的關(guān)系使政府和市場能夠互補(bǔ)，從而有效化解“政府失靈”和“市場失靈”，以保障國有經(jīng)濟(jì)部門順利融資，平穩(wěn)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。可見在隱性擔(dān)保的框架下，政府可以用最小的顯性財(cái)政成本平穩(wěn)地推進(jìn)漸進(jìn)改革的進(jìn)程，隱性擔(dān)保似乎是一種“性價(jià)比”很高的政府補(bǔ)償手段。由于地方政府對(duì)融資成本不敏感，這使得地方政府債務(wù)變成一種低風(fēng)險(xiǎn)、高收益的資產(chǎn)。

　　然而，正是由于這種“性價(jià)比”看似很高的政府補(bǔ)償機(jī)制，導(dǎo)致了嚴(yán)重的“制度依賴”和債務(wù)不受約束的擴(kuò)張。2008年國際金融危機(jī)以來，以地方政府為主導(dǎo)的投資擴(kuò)張，使得對(duì)資金有饑渴癥的地方政府通過表外貸款、銀行間債務(wù)融資等形式與其對(duì)接，大量資金流向了地方融資平臺(tái)和政府驅(qū)動(dòng)投資的行業(yè)，造成資源的嚴(yán)重錯(cuò)配，累積了巨大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

　　首先，隱性擔(dān)保或承諾雖然未被納入政府預(yù)算收支，但它們卻是一種隱性的預(yù)算外開支或責(zé)任。預(yù)算軟約束為地方政府提供了隱性擔(dān)保。在我國目前這種行政管理體制下，地方政府作為中央政府的代理人不存在破產(chǎn)制度。即使下級(jí)政府出現(xiàn)了資不抵債的情況，上級(jí)政府也將理所當(dāng)然地承擔(dān)最終償還人責(zé)任。

　　尤其值得重視的是，由于各級(jí)政府間償債職責(zé)不清、事權(quán)界限不明，一旦累計(jì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)超過地方財(cái)政的承受能力，勢必逐級(jí)向上轉(zhuǎn)嫁償債風(fēng)險(xiǎn)，直接危及中央財(cái)政安全，而這也是剛剛召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)省區(qū)市政府要對(duì)本地區(qū)地方政府性債務(wù)負(fù)責(zé)任的重要原因。

　　其次，由于以政府信用作為擔(dān)保的隱性擔(dān)保機(jī)制普遍存在，隨著金融管制的進(jìn)一步放松，銀行理財(cái)、銀信合作等金融工具被大量創(chuàng)設(shè)出來，起到了繞開利率管制、信貸控制的作用，一定程度上導(dǎo)致影子銀行規(guī)模的過度增長。

　　最后，政府隱性擔(dān)保體現(xiàn)在對(duì)國有部門的金融保護(hù)上面。上世紀(jì)90年代以來，政府通過國有金融對(duì)財(cái)政的制度替代，建立了對(duì)國有經(jīng)濟(jì)的金融支持和對(duì)國有經(jīng)濟(jì)的全方位擔(dān)保體系。隨著國有銀行不良資產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，其累積的制度性風(fēng)險(xiǎn)越來越接近政府容忍度的邊界，政府通過剝離國有銀行不良資產(chǎn)或注資消除存量風(fēng)險(xiǎn)，使得國有銀行財(cái)政化所承擔(dān)的或有負(fù)債逐步顯性化，并呈現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化和負(fù)債成本上升的趨勢。當(dāng)前，政府對(duì)金融部門的干預(yù)和控制逐漸增強(qiáng)，金融財(cái)政化、財(cái)政貨幣化特征明顯，導(dǎo)致金融部門不良貸款率的攀升和資金配置效率的下降。

　　由此可見，不徹底改變政府的隱性擔(dān)保制度，不盡快實(shí)現(xiàn)預(yù)算體制由收付實(shí)現(xiàn)制向權(quán)責(zé)發(fā)生制轉(zhuǎn)變、建立財(cái)政資產(chǎn)負(fù)債管理體系，不實(shí)行隱性擔(dān)保顯性化，建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)制度，中國的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)不斷上升的局面難以根本性改變。 (張茉楠)